Hajautettu työeläkejärjestelmä

Suomalainen työeläkejärjestelmä on hallinnoltaan hajautunut. Työeläkevakuuttajia on siis useita, niin tyypeiltään kuin lukumäärältään. Hajautus liittyy kiinteästi työeläkejärjestelmän perustehtävään, eli nykyisten ja tulevien työeläkkeiden turvaamiseen.

Hajautuksen ytimessä jako yksityiseen ja julkiseen

Suomalaisen työeläkejärjestelmän kokonaisuus muodostuu yksityisen ja julkisen sektorin eläkejärjestelmistä, jotka ovat keskenään hieman erilaisia.

Aikoinaan yksityisen ja julkisen sektorin eläkejärjestelmien tarjoaman eläketurvan sisällöissä oli jonkin verran eroavaisuuksia, niin sektoreiden välillä kuin niiden sisälläkin. Yksityisellä sektorilla oli alkuun eroja eläketurvan karttumisessa riippuen työsuhteen pituudesta. Julkisen sektorin sisällä oli puolestaan pitkään eroja niin kuntien kesken kuin kuntien ja valtion välilläkin. Yksityisen ja julkisen sektorin eläketurvassa taas oli eroja esimerkiksi vanhuuseläkeiän määräytymisen perusteissa. Vuosien saatossa näitä eroavaisuuksia on poistettu ja eläkelakeja yhdenmukaistettu, ja tänä päivänä eläketurvan sisältö on pitkälti sama niin yksityisen kuin julkisen sektorin työntekijöille.

Yksityisen ja julkisen sektorin eläkejärjestelmillä on myös keskenään erilaiset rakenteet.

Yksityisen sektorin eläkejärjestelmän toimijoita ovat työeläkeyhtiöt, lakisääteisiä työeläkkeitä tarjoavat eläkesäätiöt ja -kassat sekä erillislaeilla perustetut Merimieseläkekassa ja Maatalousyrittäjien eläkelaitos Mela. Siinä missä työeläkeyhtiöt, -säätiöt ja -kassat saavat vakuuttaa sekä työntekijöiden että yrittäjien työeläkkeitä, Merimieseläkekassa vakuuttaa yksinomaan merimieseläkelain mukaista työtä. Maatalousyrittäjien eläkelaitoksella puolestaan on yksinoikeus maatalousyrittäjän eläkelain mukaiseen vakuuttamiseen.

Julkisen sektorin työeläkevakuuttajana toimii nykyisin Keva. Se hoitaa kunta-alan, hyvinvointialueiden, valtion, evankelis-luterilaisen kirkon, Kelan ja Suomen Pankin työntekijöiden työeläketurvaa. Eläkkeiden rahoituksen osalta Keva vastaa kuitenkin vain omien jäsenyhteisöjensä eli kuntien ja hyvinvointialueiden henkilöstön eläkkeistä.

Valtion eläkerahasto, Kirkon eläkerahasto, Kela ja Suomen Pankki vastaavat omien työntekijöidensä eläkkeiden rahoituksesta. Aikaisemmin ne vastasivat koko eläketurvan järjestämisestä, mutta 2010-luvulta alkaen toimeenpanoa on keskitetty Kevaan rahoitusvastuun pysyessä ennallaan.

Hajautuksella on pitkät perinteet

Yksityisen sektorin työeläkejärjestelmän toimeenpano on rakentunut 1960-luvun alun perustamisestaan lähtien hajautetun mallin mukaisesti. Hajautuksen juuret juontavat vielä tätäkin pidemmälle. Jo 1800-luvulla tehtaiden yhteyteen perustettiin omia avustuskassoja, joista osa myönsi myös eläkeavustuksia. Lisäksi kunnissa ja kaupungeissa alettiin luoda 1900-luvun alussa kuntien viranhaltijoiden eläkejärjestelyjä – kunkin tehdessä omansa. Myös valtion palveluksessa olevien virkamiesten eläketurvasta säädetiin erillislakeja jo 1920-luvulta alkaen.

Nykymuotoisen lakisääteisen työeläkejärjestelmän ja hajautetun toimeenpanon taustalla oli 1950-luvun lopun yleispoliittinen tilanne ja siihen liittyneet ristiriidat maatalousväestön ja palkansaajien välisestä tulonjaosta. Tuolloin tarpeelliseksi tullutta palkansaajien työeläketurvan järjestämistä ei haluttu sen johdosta antaa Kansaneläkelaitoksen tai muun poliittisessa ohjauksessa oleva tahon hoidettavaksi. Eläkejärjestelmää tuolloin suunnitellut komitea näin ollen totesi, että työeläketurva tulisi toteuttaa hajautetun organisaation varaan. Toimeenpano annettiin jo olemassa olleiden instituutioiden tehtäväksi: osalla työnantajista oli jo eläkesäätiö tai -kassa valmiiksi perustettuna, ja ensimmäiset työeläkeyhtiöt perustettiin henkivakuutusyhtiöiden yhteyteen. Merimiesten eläketurvaa oli ryhtynyt jo aiemmin hoitamaan Merimieseläkekassa, joka perustettiin vuonna 1956 voimaan tulleen merimieseläkelain myötä.

Kun työntekijäin eläkelaki tuli voimaan vuonna 1962, säädettiin siinä hajautuksesta: lain mukaan työnantaja saattoi hankkia työeläkevakuutuksen perustamalla eläkesäätiön tai -kassan, tai hankkimalla työeläkevakuutuksen työeläkeyhtiöstä. Julkisen sektorin toimijat saivat omat lakisääteiset eläkejärjestelmänsä hieman myöhemmin, kun kuntien eläkejärjestelmä perustettiin vuonna 1964 ja valtion vuonna 1967. Kuntien eläkkeitä hoitamaan perustettiin tuolloin Kunnallinen eläkelaitos (nykyisin Keva). Valtion eläkkeistä vastasi puolestaan Valtiokonttori vuoteen 2011 saakka.

Hajautus auttaa riskien hallinnassa

Työeläkejärjestelmän perustehtävä on turvata nykyisten ja tulevien eläkkeensaajien eläkkeet. Tavoitteena on hoitaa tehtävä mahdollisimman alhaisilla työeläkemaksuilla, jotta työeläkkeiden kustannukset olisivat maksajille mahdollisimman matalat.

Osa yksityisaloilla vuosittain kerättävistä työeläkemaksuista rahastoidaan ja sijoitetaan tulevaisuudessa maksettavia eläkkeitä varten. Myös julkisilla aloilla on aiemmin kerätty osa maksuista puskuriluonteisiin rahastoihin, joita nykyisin käytetään osana eläkkeiden rahoitusta. Rahastoitujen varojen ja niille saatujen tuottojen ansiosta työeläkemaksut voidaan pitää matalampana kuin niiden tulisi pelkän vuosittaisen eläkemenon kattamisen perusteella olla.

Sijoitetuille varoille pyritään saamaan mahdollisimman suuri tuotto sallitulla riskillä. Eri työeläketoimijoiden riskinottoa rajoitetaan keskenään eri tavoin. Esimerkiksi yksityisalojen työeläkevakuuttajia koskevat vakavaraisuusvaatimukset, joiden avulla määritellään sijoitustoiminnalle sallittua riskitasoa. Julkisten alojen työeläkesijoittajia vakavaraisuussääntely ei koske, joskin niissäkin sijoitustoimintaan liittyy erinäisiä rajoitteita. Esimerkiksi Kevan sijoitustoimintaa säädellään hallintoelimien tekemillä päätöksillä. Valtion eläkerahaston sijoitustoimintaa puolestaan ohjataan valtiovarainministeriön antamalla määräyksellä.

Kun toimijoita on hajautetussa työeläkejärjestelmässä useita, sijoittamiseen ja sijoitustoimintaa koskevaan päätöksentekoon liittyviä riskejä voidaan hallita paremmin kuin jos toimijoita olisi vain yksi. Työeläkevakuuttajien sijoitusstrategiat voivat olla keskenään jossain määrin erilaisia, kuten myös niiden eri aikoina saavuttamat tuotot.

Hajautus suojaa työeläkevaroja myös poliittisen päätöksentekoon liittyviltä riskeiltä. Hajautuksen ansiosta työeläkevarat ovat meillä pääosin erillään valtion budjetista, toisin kuin monissa muissa maissa. Valtio kustantaa osan yrittäjien, maatalousyrittäjien, valtion työntekijöiden sekä merenkulkijoiden eläkkeistä. Pääosin työeläkkeet katetaan kuitenkin työantajien, työntekijöiden ja yrittäjien maksamilla työeläkemaksuilla.

Hajautus mahdollistaa sen, että valtio ei voi suoraan puuttua työeläkevaroihin tilanteissa, joissa julkinen talous on vaikeuksissa. Monissa muissa Euroopan maissa näin on tehty esimerkiksi talouskriisien aikana. Suomessa eläkevarat ovatkin hajautuksen ansiosta suojassa myös poliittisilta suhdanteilta. Eläkevaroja ei voida käyttää esimerkiksi valtion tai kuntien velanmaksuun.

Hajautus hyödyttää sekä työnantajia että työntekijöitä

Työnantajan vastuulla on ottaa työntekijöilleen työeläkevakuutus. Hajautetussa mallissa yksityisalojen työnantajalla on mahdollisuus valita, missä muodossa se eläkevakuutuksen järjestää: työnantaja voi mahdollisuuksien mukaan perustaa oman eläkesäätiön tai -kassan, liittyä samalla toimialalla jo toimivan eläkekassan jäseneksi tai ryhtyä valitsemansa työeläkeyhtiön asiakkaaksi.

Yksityisalojen työeläkevakuuttajat kilpailevat siten keskenään asiakkaista. Yhtenä kilpailukeinona on asiakaspalvelun laatu ja erilaiset palveluratkaisut, kohdistuen niin asiakasyrityksiin kuin vakuutettuihin työntekijöihin. Lisäksi jotkut toimijat saattavat erikoistua tiettyjen alojen työeläkevakuuttamiseen, jolloin ne pystyvät tarjoamaan erityisasiantuntemustaan asiakkaille.

Hajautuksen ja kilpailun hyödyt näkyvät pieneltä osin myös työeläkemaksun tasossa. Vuodesta 2023 lähtien työeläkemaksuun sisältyvä, työeläkeyhtiöiden toimintakuluihin tarkoitettu hoitokustannusosa on määritelty yhtiökohtaisesti, mikä myös vaikuttaa asiakasyrityksiltä perittävän kokonaismaksun tasoon. Lisäksi työeläkeyhtiöiden asiakasyritykset voivat saada työeläkemaksuun alennusta yhtiökohtaisten asiakashyvitysten kautta. Asiakashyvitykset ovat työeläkeyhtiöiden asiakkaille jaettavaa ylijäämää, jota kertyy yhtiön sijoitustoiminnasta.

Asiakashyvityksistä, niiden muodostumisesta ja jakoperusteista on kerrottu tarkemmin Työeläkeyhtiöiden asiakashyvitykset -tietopaketissamme.

Yksityisalojen työeläkevakuuttajia koskee konkurssiyhteisvastuu

Yksityisaloilla työeläkevakuuttajat rahastoivat vuosittain osan vakuutetuille työntekijöille kertyvästä eläkkeestä ennakkoon. Kukin toimija on omilla varoillaan vastuussa näistä rahastoiduista osista.

Hajautetussa järjestelmässä on huolehdittu siitä, että työeläkkeensaajalle tai vakuutetulle ei aiheudu vahinkoa siitä, jos yksittäinen toimija epäonnistuisi tehtävässään. Yksityisalojen työeläkevakuuttajilla on yhteisvastuu kertyneistä eläkkeistä: jos yksi toimija menisi konkurssiin, sen vastuulla olleet eläkevarat ja -vastuut jaettaisiin jäljelle jääneiden kesken.